【深度观察】加快上海都市圈建设面临哪些障碍?

【深度观察】加快上海都市圈建设面临哪些障碍?

当前,中国发展进入了新时代。随着制造业和服务业在经济中所占的比重越来越高,城市群对于发挥规模经济效应、拉动国家发展起到的作用也越来越大。而在城市群发展中,核心大城市及周围的都市圈建设所发挥的作用,也必然越来越强。围绕核心大城市建设都市圈,既符合中国经济持续发展的需要,也符合全球范围内城市发展的规律。

在上述背景下,长三角一体化已经上升为国家战略,其中首要的是上海与江浙周边中小城市之间的一体化,这又以长三角一体化示范区建设为突破口。长三角一体化示范区的选址,正好与潜在的“上海都市圈”有相当大程度的重叠,因此,上海都市圈的建设呼之欲出,能够成为突破相关障碍、推进长三角一体化示范区建设和上海发展的关键抓手。

在传统体制和强政府的资源配置下,长三角一体化示范区和上海发展面临多方面的障碍。

第一,观念障碍。在发达国家,城市的概念是从一定地理范围之内的经济自治体开始的,所以城市的地理管辖范围通常比较小。在经济发展的过程中,由于规模经济和市场联通性的原因,特别是在一些特大和超大城市周围,相邻的不同城市之间用轨道交通紧密连接,形成了以核心城市为中心的日通勤圈。

相比之下,中国的地级市和直辖市是一个以中心城市为核心,包括周围县级市的一个行政管辖区,因此,中国的城市要远远大于发达国家的城市,相互之间是不可比的。

以上海为例,它的尺度介于发达国家超大城市的中心城市(如纽约市、东京市)和围绕着超大城市所建设的都市圈之间。由于未理解这一点,在做国际比较的时候,常常拿上海的人口与发达国家大城市的人口做比较,很多研究得出的结论是上海人口太多。事实上,如果在半径为 50 – 70 公里的都市圈范围之内进行比较的话,当前“上海都市圈”的人口仅仅不到3000 万人(见表 1),而东京都市圈的人口已经达到3700 万,并仍然在增长。

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注:表中数据为各市统计年鉴中的常住人口。标蓝色的地区为上海市及周边县(市)50 ~ 70 公里半径的范围,其总人口为2914 万人。

类似的问题出现在土地上,“上海 2035 规划”认为上海的土地开发强度高于世界上其他大都市圈的土地开发强度,而实际上如果在大约相同面积的上海都市圈范围之内进行比较的话,其土地开发强度仍然低于东京都市圈的土地开发强度(见表 2、表 3)。但是由于上海在行政管辖范围之内规划土地用途,出现了通过建设用地减量规划来降低土地开发强度的政策导向。

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不仅如此,同样由于没有深刻理解都市圈的含义,在长三角一体化示范区和上海都市圈建设过程中,人们始终认为核心城市的经济集聚会带来对于周边其他地区的虹吸效应。而事实上,不管是在都市圈范围之内的核心城区和周边地区之间,还是在城市群范围之内核心都市圈和其他城市之间,经济向核心地区的集聚,是经济规律使然,并且高度集聚的核心区发展能够对外围产生更强的带动作用。同时,核心区和外围区产生更为明确的分工,可以提高资源配置的效率。在经济集聚的过程中,中心地带和外围之间出现人均实际收入和生活质量差距的缩小。

第二,规划障碍。由于当前体制下各个城市是按照自己的行政管辖边界来进行城市规划的,因此,事实上在潜在的“上海都市圈”和长三角一体化示范区范围内,如何规划土地、人口、基础设施和公共服务等问题,到目前仍缺乏相应的统一规划。

不仅如此,不管是在上海行政管辖边界范围内,还是在潜在的上海都市圈范围内,目前城市建设的模式都呈现出太阳系的模式(如图 1),即中心城区和周边的中小城市之间存在不连成片的情况。即使在已经有轨道交通连接中心城区和周边地区的情况下,轨道交通沿线的土地开发强度也非常低,土地利用效率不高。

反观东京都市圈、纽约都市圈等国际大都市圈,城市建设呈现的却是八爪鱼的模式(如图2),即在轨道交通连接中心城区和周边地区的情况下,轨道交通沿线充分开发,中心城区和周边地区连片发展,人口密度从中心地带出发,沿着轨道交通线呈现出梯度下降的状态(如图 2)。

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第三,体制障碍。在既有的行政管理体制下,地方官员对于资源配置的影响能力非常之大。同时,每一个地方的基础设施、公共服务、社会保障各方面支出又相对独立运转。地方官员的政绩目标中,又包含了本地投资和经济增长速度的最大化,因此每一个地方都相对独立的有自己的产业发展规划和招商引资计划,目标都是为了最大化本辖区范围内的投资和 GDP,而不是最大化整个都市圈范围内的资源配置效率和 GDP。这种政府行为模式对于区域经济一体化和相应规划的制定具有实质性的阻碍力。

上海市委书记李强多次指出,“规划要为发展服务”。为此,本文提出以下几点建议。

第一,尽快推进上海都市圈规划。当前上海已经启动“上海大都市圈规划”,但是严格说来,当前所定义的“上海大都市圈”已经远远超出了经济意义上的“都市圈”范围。因此,建议在“上海大都市圈”规划中重点制定一个 50-70 公里半径的核心区规划,即本文所对应的上海都市圈规划,并与长三角一体化示范区建设和相应的规划相对接。为了顺利推进这个规划的制定,建议在长三角一体化示范区建设的相关组织机构上建立协调机制,甚至逐步发展成为跨越三省(市)行政边界的类政府机构。

第二,以上海都市圈为空间单元科学预测人口,淡化核心大城市管辖范围内的人口控制目标。户籍制度改革应在大都市圈范围内有突破,加快都市圈内社会保障和公共服务一体化和均等化的进程。大幅度提高居住年限和社保缴纳年限在落户标准中的权重。调整公共服务和基础设施的数量、结构和布局来适应人口增长带来的有效需求。随着义务教育很快将提高至 12 年,以及户籍制度改革加快推进,上海需要大幅度增加中小学(特别是高中)的数量。随着跨行政边界的人流规模越来越大,逐步淡化以行政管辖范围为界的人口约束指标。

第三,打破行政边界制约,进行都市圈内统一的土地开发规划。如果做一个非常保守的估计,假设上海都市圈的开发强度达到和东京都市圈一样(33.56%),那么上海 + 周边(吴江、嘉善、平湖、启东、昆山、太仓)的建成区面积可以达到 3883 平方公里(11569.88×33.56%),而这一地带的建成区面积目前为 3383 平方公里,可以增加 500 平方公里。需要说明的是,潜在的上海都市圈内的地形全为平原,且淡水资源丰富,而东京都市圈内则有大面积的山区,淡水条件也差得多。上述估计是非常保守的。为了上海都市圈的发展,除了突破建设用地的总量约束外,还可以通过调整都市圈内部土地利用类型,增加住宅用地比例,实施工业用地转住宅用地、增加容积率等措施提高都市圈内部的土地利用效率和经济密度。

第四,尽快启动网络化、快速度、大体量的轨道交通线,连接上海与周边县市。相应地,建议加强轨道交通沿线的土地开发利用,特别是提高上海市郊区沿轨道交通线的周边地区开发强度,以此为上海都市圈建设和长三角一体化注入新的动力。

[作者陆铭系上海交通大学特聘教授、博士生导师、中国发展研究中心主任。本文首发于《财经智库》(2019年第四期),原题为:“加快上海都市圈建设:突破长三角一体化示范区和上海发展的障碍”,经授权转载。]

(来源:上海交通大学中国发展研究院)

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